Interview modernisering Omgevingsveiligheid: van ’technisch complex’ naar ‘bestuurlijk begrijpelijk’

Kans en effect

Aniek: “Ik wil graag beginnen met een basale vraag: moeten we ons zorgen maken over gevaarlijke stoffen?”
Peter: “Alles wat we met gevaarlijke stoffen doen brengt risico’s met zich mee. Dat is thuis zo, maar vanuit IenW richten we ons op de risico’s van het omgaan met gevaarlijke stoffen in bedrijven, buisleidingen en transport. Die risico’s hebben twee componenten: de kans en het effect. Om de kans op een incident te beheersen is het systeem van vergunningverlening, toezicht en handhaving ingericht. Er zijn allerlei regels over hoe met gevaarlijke stoffen omgegaan moet worden, onder welke voorwaarden ze vervoerd mogen worden en dergelijke. Dat systeem werkt best goed. Er zijn weinig incidenten en er vallen nagenoeg geen dodelijke slachtoffers.”

“Waarom dan toch een heel programma ‘Modernisering Omgevingsveiligheid’?”
“Zoals ik al zei, de beheersing van risico’s aan de bron gaat goed. Tegelijkertijd zien we ook dingen waar we minder enthousiast over zijn: ik noem de bouw van een hotel vlak langs een spoorlijn waar gevaarlijke stoffen over vervoerd worden, of een gebouw met een prachtige glazen pui, maar dan net naast een lpg-tankstation. Niet verboden, maar of het verstandig is vraag ik me af. Als we over dat soort gevallen met de veiligheidsregio spreken, geven ze aan dat dat dat volgens hen komt omdat de veiligheid in die gevallen vrij laat in het ontwerpproces werd meegenomen. Als de plannen al bijna klaar waren kwam veiligheid pas om de hoek kijken. En dan viel er niet veel meer aan te passen. Dus was de conclusie: veiligheid moet vroeg in het ontwerpproces. Er moet in de bestuurlijke afweging ook aandacht zijn voor mogelijke effecten in de omgeving.”

Ingewikkeld

“Maar hoe dan?”
“In de Omgevingswet wordt externe veiligheid expliciet vroeg in de bestuurlijke afweging betrokken. Naast de acceptatie van de risico’s van de activiteit wordt in het omliggende gebied ook aandacht gevraagd voor de mogelijke effecten die bij een kleine kans op een groot incident met gevaarlijke stoffen kunnen optreden: brand, explosie of het ontsnappen van giftige stoffen. Dat is een taal die de bestuurder en burger begrijpt. In de huidige regelgeving is externe veiligheid voor de bestuurder en burger ingewikkeld opgeschreven. Termen als een FN-curve, een PR tien min zes curve en een oriëntatiewaarde betekenen voor de gemiddelde bestuurder en burgers niets zonder uitleg van een specialistisch expert. Dan komt een bestuurder vaak niet verder dan de vraag: “Is het verboden?”. Terwijl de vraag die je als bestuurder zou moeten stellen is: “Ken ik alle voors en tegens om tot een evenwichtig besluit te komen?”

“En zal dat ook tot andere besluiten leiden?”
“De Omgevingswet schrijft een transparante en integrale belangenafweging voor. Dat vraagt meer van bestuurders om hun beslissingen te motiveren, naar burgers en naar bedrijven. Maar dat geldt niet alleen voor externe veiligheid. Ik denk wel dat het zal leiden tot een andere ruimtelijke ordening. Ik zal een voorbeeld noemen. Er ligt een plan een nieuw te bouwen gemeentehuis. Het perceel dat beschikbaar is, ligt langs een drukke rijksweg, een zogenaamde basisnetroute waar veel gevaarlijke stoffen over vervoerd worden. Het is niet verboden daar een gemeentehuis te bouwen, maar het is wel verstandig bij het ontwerp goed na te denken over de veiligheid. Door de ingang niet aan de kant van de rijksweg te bouwen, maar aan juist de andere kant en ervoor te zorgen dat aan de kant van de weg geen grote raampartijen komen, is het gebouw een stuk veiliger. Kost niks extra. Hetzelfde geldt voor vluchtwegen: we hebben situaties gezien waarbij een nooduitgang zo’n beetje op een snelweg uit kwam. Niet handig. Ik geloof niet dat dat kwade opzet is, maar de architect heeft de omgeving onvoldoende in de gaten gehouden bij het ontwerp. Daar moet je als opdrachtgever – dat kan de bestuurder zijn – scherp op zijn. Dat vraagt een andere aanvliegroute, met meer oog voor de omgeving.”

Lokale risico’s

“Ah, vandaar ‘Omgevingsveiligheid’ als nieuwe naam. Er is vaak verwarring over die term. Wat wordt er wel en niet onder verstaan? En waarom is er geen definitie opgenomen in de Omgevingswet of het Besluit Kwaliteit Leefomgeving (BKL)? Is er bewust voor gekozen in de wet- en regelgeving het begrip ‘Externe Veiligheid’ te handhaven?”
“Het begrip ‘omgevingsveiligheid’ kent inderdaad geen juridische afbakening. Dat is een bewuste keuze. De veiligheidsregio zal er wat anders onder verstaan dan een omgevingsdienst, een gemeente of een waterschap. Afhankelijk van de context waarin het begrip wordt gehanteerd, kunnen zaken wel of niet meegenomen worden. In elke regio zijn die gevaren anders: op de Veluwe is het verstandig aandacht te besteden aan bosbranden, terwijl in Zeeland waterveiligheid zeker niet vergeten zal worden. Bosbranden spelen daar weer wat minder. Doordat er geen juridische afbakening is, is die vrijheid er. Maar het gaat bij omgevingsveiligheid wel altijd om een evenwichtige afweging van mogelijke gevaren in relatie tot de nieuwe ontwikkelingen in de omgeving en omgekeerd.”

“Ook zijn er veel vragen over aandachtsgebieden. Kun je daar wat over vertellen? Wat is het idee achter de aandachtsgebieden?”
“Het idee is eigenlijk heel simpel: veiligheid impliceert voldoende afstand houden en bij geringe afstand goed nadenken over het handelingsperspectief. Dat geldt in het verkeer, maar ook in de ruimtelijke ordening. Kijk in de aandachtsgebieden naar de mogelijkheden om afstand te houden, om het aantal mensen in de directe omgeving van de risicobron te beperken. En omdat je ook de aard van het aandachtsgebied kent, kan je ook specifieke maatregelen overwegen om mensen in dit gebied te beschermen tegen een grote brand, explosie of vrijkomen van giftige stoffen. Ik ben ervan overtuigd dat er winst te behalen is door aan te sluiten bij de wereld van de ruimtelijke planvormers, stedenbouwkundigen en architecten: de wereld van omgevingsplankaarten. Zij kunnen allemaal prima uit de voeten met markeringen op een plankaart waar nadere voorwaarden gelden, of waar dingen gewoonweg verboden zijn. Door het ‘oude’ groepsrisico zo om te bouwen dat het op plankaarten gezet kan worden, zullen ze zich bewust worden van de gevaren in de omgeving en daar bij de ontwerpkeuzes rekening mee gaan houden. Dat is het idee.”

“Is het geen illusie dat je in Nederland alles en iedereen kan beschermen door voldoende afstand te houden?”
“Elke activiteit die we ondernemen brengt risico’s met zich mee. Mensen en gebouwen hoeven niet weg te blijven in de aandachtsgebieden. Maar we willen wel dat bestuurders en mensen bewust zijn van de gevaren die er in dat gebied spelen en daar mogelijk op anticiperen. Dan krijgen ze ook een beter handelingsperspectief: als je weet wat je bij brand moet doen, wordt de kans dat je een brand overleeft, groter. Bedrijven, scholen en kantoren hebben ontruimingsplannen, vluchtroutes en dergelijke. Het zou mooi zijn als mensen thuis een antwoord hebben op de vraag: “wat moet ik doen bij een grote brand met gevaarlijke stoffen? Moet ik dan vluchten of kan ik beter ramen en deuren sluiten?”

Schrikken

“Denk je niet dat mensen enorm schrikken als ze op de kaart kijken en ineens zien dat hun huis in een brandaandachtsgebied of brandvoorschriftengebied ligt?”
“Ik denk dat dat reuze meevalt. Het begrip brandvoorschriftengebied is onder de naam ‘plasbrandaandachtsgebied’ al ingeburgerd bij het vervoer van gevaarlijke stoffen. De feitelijke situatie verandert ook niet. Mensen weten vaak echt wel dat ze in de buurt van een spoorlijn, snelweg of fabriek wonen. Misschien werken ze er wel. De gevaren worden wel inzichtelijker. Dit vraagt om een goede, zorgvuldige risicocommunicatie, waarbij aandacht is voor het bewustzijn van de omwonenden en hun handelingsperspectief. In de praktijk zijn hier goede voorbeelden van.”

“Wat ik hier moeilijk aan vind is de aanname dat je als burger de afweging kunt maken of je wel of niet in een aandachtsgebied wilt gaan wonen. Met de huidige krapte op de woningmarkt is het al heel mooi als je een huis kunt vinden. Gemeenten hebben een enorme woningbouwopgave en weinig vrije percelen. Is er wel sprake van een echte afweging?”
“Dat dilemma zie ik ook. We leven in een dichtbevolkt land. Daar kan niet alles, dus moeten we goed afwegen. Om bestuurders te helpen bij de integrale afweging over nieuwe woningbouwprogramma’s of de ontwikkeling van nieuwe bedrijvigheid gaan we samen met bevoegde gezagen en bedrijfsleven een stappenplan ontwikkelen waarin aangegeven wordt hoe je tot een zorgvuldige afweging zou kunnen komen. In het stappenplan komen dan bijvoorbeeld algemene uitgangspunten voor maatregelen binnen het aandachtsgebied te staan. Die maatregelen zelf zijn nu al in het RIVM-handboek Omgevingsveiligheid (zie kader) te vinden. We noemen dat daar de ‘gereedschapskist’.”

Aandachtsgebieden

“Een van de kritiekpunten is dat met de aandachtsgebieden het kans-element uit het groepsrisico verdwijnt. Hoe zie jij dat?”
“Ik snap die opmerking wel. In de huidige situatie kunnen we – met behulp van experts – een dubbel logaritmische curve, waarin kansen en dodelijke slachtoffers tegen elkaar zijn afgezet, betrekken bij de sectorale beoordeling van de risico’s. Daar zit de crux: met behulp van de experts. In de Omgevingswet gaat het om een integrale bestuurlijke afweging, waarbij de informatie begrijpelijk moet zijn voor bestuurders en burgers. Bevoegd gezag en burgers zullen bij de afweging nu de contouren van het plaatsgebonden risico meenemen. Bij een lager risico zal bevoegd gezag eerder volstaan met minder maatregelen uit de ‘gereedschapskist’, zoals goede risicocommunicatie. Bij een hoger risico zal bevoegd gezag eerder geneigd zijn verdergaande maatregelen voor te schrijven, zoals grenzen aan de bevolkingsdichtheid of het aanleggen van extra vluchtwegen en schuilplaatsen.”

“Nog een vraag over de nieuwe categorie ‘zeer kwetsbare gebouwen’. Waarom is die toegevoegd?”
“In veel gemeentelijke externe veiligheidsvisies is deze categorie al opgenomen. Soms wordt deze categorie ‘bijzonder kwetsbare objecten’ genoemd, dan weer ‘extra kwetsbare objecten’. Dat idee hebben we overgenomen en in het BKL opgenomen. Het gaat dan om gebouwen voor groepen mensen die extra bescherming nodig hebben, omdat zij zichzelf bij een incident niet snel genoeg in veiligheid kunnen brengen. Denk aan ziekenhuizen of een lagere school. Als ontruimen of vluchten aan de orde is, is hier meer tijd mee gemoeid dan bij een doorsnee woning of kantoor. Dan zijn er ook nog de mensen waarvan we liever niet willen dat ze vluchten, zoals bijvoorbeeld gevangenen.

Bij realisatie van zeer kwetsbare gebouwen is er extra aanleiding om te bezien of zij buiten het aandachtsgebied kunnen worden gerealiseerd. Wordt daar toch niet voor gekozen, dan moeten deze gebouwen binnen het aandachtsgebied extra bescherming krijgen tegen brand of explosie. Dat kan met aanvullende bouwvoorschriften of daaraan gelijkwaardige maatregelen, het zogenoemde voorschriftengebied.”

Aniek Ahlers is beleidsmedewerker MOV bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Meer informatie

Handboek Omgevingsveiligheid: https://omgevingsveiligheid.rivm.nl/handboek-omgevingsveiligheid
Vragen of aanmelden voor nieuwsbrief Omgevingsveiligheid? Mail naar: omgevingsveiligheid@minienm.nl

Dit artikel is eerder verschenen in Gevaarlijke Lading 1-2019. Lees meer over veiligheid rond gevaarlijke stoffen op Sdu HSE, of vraag een gratis demo van deze portal aan.